Indonesia selama ini dikenal sebagai negara transit bagi pencari suaka dan pengungsi dari berbagai negara. Namun, dalam praktiknya, sebagian pengungsi tinggal di Indonesia selama bertahun-tahun tanpa kepastian kapan dapat melanjutkan perjalanan ke negara tujuan. Kondisi ini menimbulkan pertanyaan penting: mengapa Imigrasi harus menangani orang asing yang tidak memiliki tujuan menetap di Indonesia, bahkan ketika Indonesia belum meratifikasi Konvensi Pengungsi 1951?
Jawabannya tidak cukup dilihat dari persoalan kemanusiaan semata. Penanganan pengungsi juga berkaitan dengan kedaulatan negara, pengawasan orang asing, kepastian hukum, serta tanggung jawab pemerintah dalam mengatur keberadaan setiap orang di wilayah Indonesia. Di sinilah peran Imigrasi menjadi penting, sekaligus menunjukkan bahwa kebijakan pengungsi memerlukan dasar hukum yang lebih menyeluruh.
Memahami Pengungsian melalui Teori Push and Pull
Untuk memahami mengapa orang meninggalkan negara asal dan memilih suatu negara sebagai tempat mencari perlindungan, teori Push and Pull dari Everett S. Lee dapat digunakan sebagai kerangka analisis. Teori ini menjelaskan bahwa perpindahan penduduk dipengaruhi oleh faktor pendorong dari daerah asal dan faktor penarik dari daerah tujuan.
Faktor pendorong atau push factor adalah kondisi yang membuat seseorang terpaksa meninggalkan tempat tinggalnya. Dalam konteks pengungsi, faktor tersebut dapat berupa perang, konflik bersenjata, persekusi, diskriminasi, ancaman terhadap keselamatan, dan pelanggaran hak asasi manusia. Bagi seseorang yang menghadapi ancaman serius, meninggalkan negara asal bukan sekadar pilihan untuk memperoleh kehidupan yang lebih baik, melainkan upaya menyelamatkan diri.
Sebaliknya, faktor penarik atau pull factor merupakan kondisi di negara tujuan yang dinilai memberikan perlindungan atau peluang lebih baik. Faktor ini dapat berupa keamanan, kedekatan geografis, keberadaan keluarga atau jaringan sosial, akses terhadap lembaga perlindungan pengungsi, serta harapan memperoleh kesempatan untuk tinggal di negara ketiga.
Dalam konteks Indonesia, faktor pendorong terutama berasal dari kondisi negara asal pengungsi. Sementara itu, faktor penarik dapat berkaitan dengan posisi geografis Indonesia, keberadaan jaringan pengungsi, akses terhadap proses penentuan status oleh Komisariat Tinggi Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk Pengungsi atau UNHCR, serta tersedianya penampungan dan bantuan kemanusiaan.
Namun, teori ini tidak berarti setiap pengungsi secara bebas memilih Indonesia karena kebijakan pemerintahnya. Keputusan untuk meninggalkan negara asal dan menentukan jalur perjalanan juga dipengaruhi oleh kemampuan ekonomi, peran penyelundup manusia, kebijakan negara lain, dan keterbatasan pilihan untuk memperoleh perlindungan. Oleh karena itu, faktor penarik harus dipahami sebagai salah satu unsur yang memengaruhi migrasi, bukan sebagai penyebab tunggal.
Peran Imigrasi dalam Mengelola Keberadaan Pengungsi
Kewajiban Imigrasi dalam penanganan pengungsi memiliki dasar hukum yang jelas. Undang-Undang Nomor 37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri, khususnya Pasal 27, menempatkan kebijakan mengenai pengungsi dari luar negeri dalam kewenangan Presiden. Ketentuan tersebut kemudian menjadi dasar pembentukan Peraturan Presiden Nomor 125 Tahun 2016 tentang Penanganan Pengungsi dari Luar Negeri.
Peraturan Presiden tersebut menetapkan mekanisme penanganan pengungsi melalui kerja sama pemerintah dengan UNHCR dan organisasi internasional terkait. Pengaturannya mencakup penemuan pengungsi, penampungan, pengamanan, dan pengawasan keimigrasian. Dengan demikian, penanganan pengungsi bukan kegiatan yang dilakukan semata-mata atas dasar kebijakan internal suatu kantor Imigrasi, melainkan bagian dari tata kelola pemerintahan yang telah memiliki landasan hukum.
Dalam pelaksanaannya, Imigrasi mempunyai sejumlah tugas penting. Petugas melakukan pemeriksaan dan pendataan identitas serta dokumen perjalanan orang asing yang menyatakan diri sebagai pengungsi. Melalui Rumah Detensi Imigrasi, petugas berkoordinasi dengan UNHCR untuk menindaklanjuti status orang tersebut. Imigrasi juga melakukan pengawasan terhadap keberadaan pengungsi, termasuk di tempat penampungan maupun di luar tempat penampungan, sesuai dengan ketentuan yang berlaku.
Dokumentasi bangunan Community House Il Dormitorio, Paramount
Gading Serpong (tampak depan) yang menjadi salah satu Tempat Penampungan Pengungsi Terbesar di Indonesia
Fungsi ini diperlukan karena status seseorang sebagai pengungsi tidak menghilangkan seluruh aspek keimigrasian. Pengungsi tetap merupakan orang asing yang berada di wilayah Indonesia. Pemerintah perlu mengetahui identitasnya, memantau keberadaannya, memastikan pemisahan antara persoalan pengungsian dan tindak pidana penyelundupan manusia, serta memfasilitasi proses pemindahan ke negara ketiga atau pemulangan sesuai ketentuan hukum.
Meskipun demikian, perlu ditegaskan bahwa Imigrasi tidak secara otomatis menetapkan seseorang sebagai pengungsi. Indonesia belum menjadi negara pihak Konvensi Pengungsi 1951 dan Protokol 1967 serta belum memiliki sistem nasional penentuan status pengungsi. Dalam praktik yang berjalan, UNHCR melaksanakan proses penentuan status tersebut di Indonesia. Hal ini menunjukkan bahwa fungsi Imigrasi terutama berkaitan dengan pengawasan, administrasi, koordinasi, dan penanganan sesuai kewenangannya, bukan mengambil alih seluruh fungsi perlindungan pengungsi.
Dengan kata lain, menangani pengungsi tidak berarti Imigrasi harus memberikan izin tinggal permanen kepada mereka. Tugas Imigrasi justru memastikan keberadaan pengungsi dikelola secara tertib, manusiawi, dan sesuai dengan hukum Indonesia.
Celah Regulasi dan Potensi Pull Factor
Persoalan berikutnya adalah apakah peraturan keimigrasian Indonesia justru dapat menjadi faktor penarik bagi kedatangan pengungsi. Pertanyaan ini perlu dijawab secara hati-hati. Tidak setiap kebijakan perlindungan dapat disebut sebagai celah hukum, dan tidak tersedia dasar yang cukup untuk menyimpulkan bahwa aturan Indonesia merupakan penyebab utama kedatangan pengungsi.
Namun, terdapat persoalan regulasi yang patut dicermati.
Pertama, hukum keimigrasian belum mengatur secara komprehensif kedudukan hukum pengungsi sebagai kategori orang asing yang memerlukan perlindungan internasional. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian beserta perubahannya terutama mengatur lalu lintas orang asing, visa, izin tinggal, pengawasan, dan tindakan keimigrasian. Sementara itu, kebutuhan khusus pengungsi baru diatur lebih lanjut melalui Peraturan Presiden Nomor 125 Tahun 2016.
Peraturan Presiden tersebut telah memberikan dasar operasional bagi penanganan pengungsi. Akan tetapi, pengaturannya belum menyelesaikan seluruh persoalan mengenai status hukum jangka panjang, kepastian masa tinggal, akses pekerjaan, dan mekanisme penyelesaian pengungsian secara menyeluruh. Akibatnya, terdapat jarak antara kebutuhan pengungsi untuk memperoleh kepastian hidup dan kemampuan regulasi nasional dalam memberikan jawaban yang lengkap.
Kedua, Indonesia belum memiliki sistem nasional untuk menentukan status pengungsi. Ketergantungan pada proses UNHCR menimbulkan persoalan ketika jumlah permohonan, kapasitas pemeriksaan, dan kesempatan penempatan ke negara ketiga tidak sebanding. Apabila proses tersebut berlangsung lama, pengungsi dapat tinggal di Indonesia dalam keadaan yang tidak pasti selama bertahun-tahun.
Ketiga, belum adanya kepastian waktu penyelesaian pengungsian dapat memperpanjang posisi Indonesia sebagai tempat menunggu. Peraturan yang mengatur prosedur penanganan belum dengan sendirinya menjamin kapan seseorang akan memperoleh keputusan akhir, dipindahkan ke negara ketiga, atau dipulangkan secara sukarela. Ketidakpastian ini berpotensi membuat penanganan sementara berubah menjadi persoalan jangka panjang.
Dalam perspektif Push and Pull, kondisi tersebut dapat menjadi faktor penarik tidak langsung. Keberadaan akses terhadap UNHCR, penampungan, serta perlindungan dari pemulangan ke tempat yang berisiko dapat dipandang sebagai sumber keamanan relatif dibandingkan negara asal. Harapan untuk mendapatkan penempatan ke negara ketiga juga dapat memengaruhi keputusan seseorang untuk tetap berada di Indonesia.
Akan tetapi, perlindungan terhadap orang yang menghadapi ancaman bukanlah celah hukum yang harus dihapus. Prinsip non-refoulement, yaitu larangan mengembalikan seseorang ke tempat ketika ia menghadapi risiko penganiayaan atau bahaya serius yang relevan menurut hukum, merupakan pertimbangan mendasar dalam penanganan pengungsi. Persoalannya bukan pada keberadaan perlindungan kemanusiaan, melainkan pada belum lengkapnya aturan yang menghubungkan perlindungan tersebut dengan kepastian status, pengawasan, dan penyelesaian kasus.
Ada pula persoalan yang perlu dibedakan secara tegas. Pasal 86 dan Pasal 87 Undang-Undang Keimigrasian mengatur perlakuan terhadap korban perdagangan orang dan penyelundupan manusia. Ketentuan tersebut tidak dapat langsung dimaknai sebagai pengecualian tindakan keimigrasian bagi semua pencari suaka dan pengungsi. Kesalahan dalam membaca ketentuan ini dapat menimbulkan ketidakjelasan mengenai dasar kewenangan dan batas tindakan petugas.
Dengan demikian, celah yang perlu diperbaiki bukan semata-mata adanya kebijakan perlindungan, melainkan belum lengkapnya pengaturan yang menjamin kepastian hukum sejak seseorang ditemukan, diperiksa statusnya, ditempatkan, diawasi, hingga memperoleh penyelesaian akhir.
Menutup Celah dengan Kepastian Hukum
Penanganan pengungsi membutuhkan pembaruan kebijakan yang tidak hanya berorientasi pada pengawasan, tetapi juga pada kejelasan aturan. Pemerintah perlu memperkuat regulasi agar pembagian kewenangan antara Imigrasi, kementerian terkait, pemerintah daerah, UNHCR, dan organisasi internasional dapat berjalan secara terukur.
Penguatan tersebut setidaknya mencakup kejelasan status hukum pencari suaka dan pengungsi, prosedur pemeriksaan yang transparan, mekanisme koordinasi yang terukur, akses terhadap kebutuhan dasar, serta penyelesaian pengungsian melalui penempatan ke negara ketiga atau pemulangan yang sesuai dengan hukum. Pengaturan juga perlu memperjelas batas kewenangan petugas, mekanisme pengawasan, dan tanggung jawab pendanaan antarlembaga.
Dari sisi Imigrasi, penguatan pengawasan perlu disertai dengan sistem pendataan yang akurat dan mekanisme evaluasi berkala. Data yang baik dapat membantu pemerintah membedakan kebutuhan perlindungan kemanusiaan, pelanggaran keimigrasian, dan dugaan tindak pidana penyelundupan manusia. Pembedaan tersebut penting agar kebijakan tidak menyamaratakan semua orang asing yang datang tanpa dokumen lengkap sebagai pelaku tindak pidana.
Pada saat yang sama, pembentukan kepastian hukum bukan berarti Indonesia harus memberikan hak tinggal permanen kepada seluruh pengungsi. Negara tetap berwenang mengatur keberadaan orang asing dan menjaga kepentingan nasional. Namun, kewenangan tersebut perlu dijalankan melalui prosedur yang jelas, dapat dipertanggungjawabkan, serta tetap memperhatikan kewajiban perlindungan yang berlaku.
Pada akhirnya, kewajiban Imigrasi menangani pengungsi bukan pertanda bahwa Indonesia harus menjadi negara tujuan permanen bagi semua pencari suaka. Kewajiban itu merupakan bagian dari tata kelola keimigrasian yang menuntut negara hadir ketika orang asing ditemukan di wilayahnya dan membutuhkan penanganan berdasarkan hukum.
Teori Push and Pull membantu menjelaskan mengapa pengungsi meninggalkan negara asal dan mengapa kondisi negara persinggahan dapat memengaruhi keputusan mereka. Sementara itu, analisis hukum menunjukkan bahwa ketidakjelasan status dan lambatnya penyelesaian pengungsian berpotensi memperpanjang keberadaan mereka di Indonesia. Oleh sebab itu, solusi utamanya bukan meniadakan perlindungan, melainkan membangun regulasi yang lebih lengkap, memberikan kepastian hukum, dan memastikan penanganan pengungsi berjalan secara tertib serta manusiawi.
Indonesia perlu menjaga keseimbangan antara kepentingan nasional dan tanggung jawab kemanusiaan. Imigrasi berada pada posisi penting untuk memastikan keseimbangan tersebut diwujudkan melalui pengawasan yang profesional, koordinasi yang efektif, dan pelaksanaan hukum yang konsisten.
